Conferencia
“Constitucionalidad y Legalidad de los Actos de Autoridad”
impartida por el Dr. Fernando Arreola Vega,
Magdo. Presidente del STJEM y del CPJEM
ante Funcionarios Municipales del H. Ayuntamiento de Morelia
Antes que nada, quisiera agradecer cumplidamente al Ayuntamiento Constitucional de Morelia, a través de su alcalde Fausto Vallejo Figueroa, representado en este acto por el Secretario del propio Ayuntamiento y la Síndico Municipal, y a todos los integrantes de ese Cuerpo Colegiado, por la invitación que se sirvieron formularme para sostener esta plática informal sobre algunos temas que pudieran ser de interés para distintas áreas del Ayuntamiento Municipal. Espero que de los planteamientos que aquí se hagan pudieran obtenerse algunas conclusiones positivas.
Agradezco también la presencia de mis compañeros magistrados y del consejero que también generosamente me acompañan en este acto.
Se pidió que la plática pudiera girar en torno, fundamentalmente, al tema que se relaciona con la constitucionalidad y legalidad de los actos de autoridad.
Como ustedes pueden ver, es un contenido muy general, muy amplio, y para poder establecer planteamientos específicos sobre este particular yo he considerado que se puede hacer un desarrollo en el que partamos primero del concepto de la autoridad, para ir desglosando otros aspectos que se desarrollan a partir de él.
El acto de autoridad no se puede sustraer a su naturaleza jurídica, porque incluso a este respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido una jurisprudencia muy clara en el sentido de que las autoridades solamente pueden hacer aquello para lo que la ley las faculta; todo lo que exceda de la ley y rebase la autoridad, es ilegal y al mismo tiempo inconstitucional.
Entonces, los actos de la autoridad a los que nos estamos, refiriendo pues necesariamente tienen que ser actos jurídicos.
La Teoría General del Derecho dice que los actos jurídicos son manifestaciones de voluntad que tienen su propósito. El propósito del acto jurídico es generar consecuencias en el campo del derecho. Por ejemplo, en el caso de las autoridades municipales que se desenvuelven en el campo administrativo, que es una de las 3 grandes vertientes de la autoridad en México, bueno pues todos los actos que realice la autoridad dentro de sus áreas, dependencias, unidades, etc., deben tener la generación de consecuencias jurídicas.
En el campo del Derecho Administrativo se trata sobre todo proveer de servicios a la comunidad, en toda la gama de los servicios municipales, para no alejarme mucho de este medio al que pertenecen los Ayuntamientos Constitucionales.
Las otras dos grandes vertientes de la autoridad en México estarían representadas por el área legislativa, la que hace las leyes, y por el área jurisdiccional, que es la que las interpreta y aplica en los casos particulares.
Los órganos municipales están colocados a su vez dentro de un determinado estrato jurídico o nivel del ejercicio del poder en México, comenzando por un lado por la Federación, por los Estados y finalmente por los Municipios; son los llamados órdenes de gobierno.
En ese sentido, el acto de autoridad es el acto jurídico que las autoridades realizan en ejercicio de sus atribuciones, de sus funciones, para producir consecuencias de derecho, que van a afectar directa o indirectamente a muchas personas; fundamentalmente estaríamos hablando de los gobernados, a quienes se dirige ese servicio público, en este caso administrativo y municipal.
El acto de autoridad decíamos que va a tener características especiales, dependiendo de la autoridad de la que provenga. Esto es lógico; así por ejemplo, los actos provenientes de la autoridad judicial o de la autoridad jurisdiccional tienen un objetivo muy concreto, son actos que tienden fundamentalmente a dirimir un conflicto jurídico, a impartir justicia a través de un procedimiento previsto en la ley, como decían los romanos, dar a cada quien lo suyo, a cada quien lo que le corresponde.
En el caso de la autoridad legislativa, es crear la ley, es la función formal y materialmente legislativa, que debe servir de marco jurídico para todas las demás autoridades, incluyendo al propio Poder Legislativo. Es una actividad fundamental en la vida del Estado moderno.
Y finalmente, tenemos el área del Derecho Administrativo, en la que se encuentran inmersos no sólo los Ayuntamientos, sino también los Gobiernos Estatales y el Gobierno Federal.
Entonces, bajo esa óptica está bien delimitado el marco de actuación de cada autoridad. ¿Puede confundirse en un momento dado la función que desarrolla una autoridad legislativa, con la que desarrolla una autoridad administrativa o una jurisdiccional?
Pues sí, efectivamente sí puede llegar a ocurrir, porque de acuerdo a la teoría de las funciones puede darse el caso de que una autoridad formalmente administrativa, como el Ayuntamiento, pueda realizar actividades materialmente legislativas, como por ejemplo al momento de emitir su Bando Municipal, sus reglamentos internos, o bien, tomar determinaciones dentro del ámbito de su competencia administrativa que tiendan a establecer normas generales, abstractas e impersonales.
Lo mismo sucede con el caso de la autoridad legislativa, que en un momento dado puede realizar funciones judiciales o jurisdiccionales, como cuando los órganos legislativos se erigen en Gran Jurado para determinar sobre la responsabilidad de los servidores públicos.
En el caso del Poder Judicial, también pueden realizarse actividades materialmente administrativas o legislativas. El Poder Judicial puede darse a sí mismo sus propios reglamentos, y como el legislador, puede expedir nombramientos o cesar en el nombramiento que emita de determinado servidor público y entonces realiza actividades de carácter administrativo.
Luego podemos ver que está claramente delimitado el campo de funcionamiento del ejercicio de la autoridad; sin embargo, en la práctica puede haber combinaciones a través de las cuales un determinado órgano puede hacer funciones que materialmente le correspondan a otro.
Ahora bien, decíamos que de lo que se trata es de hablar un poco acerca de la constitucionalidad y de la legalidad de los actos de la autoridad.
Ya sabemos lo que es un acto de autoridad, es un acto jurídico que no se puede sustraer al concepto de éste. Y ahora sería conveniente hablar un poco acerca de que los actos de autoridad dejarían de apegarse a legalidad o a la constitucionalidad, en principio, cuando la autoridad realice algo para lo cual no está facultada, o al revés, la autoridad sólo puede hacer algo para lo que la ley la faculte. Esto es un enfoque totalmente distinto a lo que ocurre con el particular o con el gobernado, quien puede hacer todo aquello que la ley no le prohíba, pero la autoridad sólo puede hacer aquello que la ley le permita.
¿Cuándo la autoridad se colocaría en un ámbito de ilegalidad, o en su caso de inconstitucionalidad, a través de los actos que realice?
Podríamos decir, más o menos de una manera sencilla, que esto podría ocurrir cuando la autoridad realice un acto de molestia o un acto de privación, y aquí me estoy enfocando a la concepción que la Suprema Corte de Justicia y los Tribunales Colegiados de Circuito tienen de este tipo de actos.
Por ejemplo, ¿cuáles serían los actos de molestia?. Los actos de molestia, de acuerdo con la doctrina en general, son aquellos que generan al gobernado, porque recordemos que los actos de autoridad provienen del órgano de la autoridad, generan al gobernado una perturbación o una afectación en su esfera jurídica, en su esfera de derechos, lo molestan en el significado más amplio de la palabra, le causan una incomodidad fuera de lo normal con su actuación. La propia Corte, a la que me referí hace un momento, pues de una manera muy específica en alguna serie de criterios, algunos de jurisprudencia firme, otros de carácter aislado simplemente, nos explica que cuando el acto no tienda inmediata directamente a privar al gobernado en forma definitiva de sus derechos, bienes, propiedades o posesiones, simplemente genera un acto de molestia. Porque el acto de molestia es una acto provisional o temporal, o que viene a ser el preámbulo de la realización de una consecuencia posterior de mayor magnitud; por ejemplo, ¿qué actos de molestia podríamos enumerar que en la práctica realiza la autoridad?.
Podríamos poner varios ejemplos, bajo esta perspectiva que yo les estoy señalando, que son actos de afectación provisional y que se catalogan como actos que generan agravios en la esfera jurídica de un gobernado.
Por ejemplo, en el caso del Derecho Administrativo, y en el caso más específico de las autoridades fiscales, tenemos las llamadas “visitas domiciliarias”. Aquellas visitas que la autoridad despacha al domicilio de los gobernados para fundamentalmente determinar si han cubierto el pago de un cierto impuesto o de revisar libros de contabilidad relacionados con esa misma obligación fiscal o con otro tipo de obligaciones que el Fisco requiere. Ese es un acto de molestia, porque en sí misma la permisión no tiene por objeto de privar de forma definitiva de sus derechos al gobernado, sino verifica el estado que guardan esos papeles. Es un acto de molestia.
Otro acto de molestia, en términos generales, lo constituyen las medidas cautelares que realiza la autoridad. La autoridad civil, o la fiscal, inclusive la penal, a la hora de despachar una providencia precautoria de embargo contra alguien, no tienen como finalidad el privar de forma definitiva o inmediata al gobernado de sus bienes, sino simplemente asegurar con esos bienes la posibilidad de responder en un futuro de una obligación, generalmente de carácter económico; ese sería otro acto de molestia.
Otro acto de molestia muy claro sería la cuantificación de una pensión alimenticia provisional ¿Cuántas veces llega a ocurrir en la práctica que un acreedor alimentario solicita el pago de una pensión alimenticia nada más provisional, mientras se determina sobre el derecho definitivo? Y en ese caso estaríamos en un acto autoritario de molestia.
Estaríamos en un acto de molestia cuando se hace el depósito o la separación de personas con motivo de una demanda de divorcio. El cónyuge que pretenda divorciarse del otro puede pedir su separación del domicilio conyugal para poder estar en condiciones de iniciar el juicio, ahí tendríamos otro ejemplo.
En materia administrativa, cuando la ley aplicable lo permita, se inicia un procedimiento administrativo de responsabilidad contra un servidor público, y ciertas leyes permiten la suspensión temporal de las funciones del servidor público, todavía no se le priva de tales funciones, pero ya hay un acto de molestia.
El caso de una clausura temporal de un establecimiento, no es clausura definitiva, sino es cierre temporal de la negociación.
A diferencia de este tipo de actos que se denominan de molestia, hay los actos de privación.
Los actos de privación también son actos de molestia, pero diríamos que son actos de molestia definitiva. La privación lo que implica es un menoscabo, es una pérdida absoluta de un derecho o de un bien, y bajo esa perspectiva, pues la afectación es de mayor gravedad indudablemente. La privación respecto de la molestia indica un menoscabo de mayor magnitud.
Tenemos el caso de una sentencia judicial o administrativa que también generan a la postre una privación. Tenemos el caso de la clausura definitiva en el área administrativa, o el caso de la destitución de un cargo público, que son actos de privación.
Tendríamos el caso de expropiación por causa de utilidad pública, que es un caso que tiende a terminar el derecho de propiedad de una persona en beneficio del Estado por causa de utilidad pública.
Una vez que se han podido determinar estas dos grandes modalidades de los actos de autoridad, los actos de molestia y los actos de privación, podríamos establecer que para que la autoridad realice cualquiera de los dos actos dentro del marco constitucional y legal, es necesario que respete ciertas garantías que la Constitución protege.
Por ejemplo, en el caso del acto de privación, el artículo de la Constitución que se refiere a este punto de manera fundamental, es el artículo 14. Es en este precepto donde encontramos una serie de garantías a favor de los gobernados; una de ellas es la llamada garantía de audiencia y otra es la garantía de legalidad. En el segundo párrafo dice que nadie podrá ser privado de la libertad, de sus posesiones o derechos, sino bajo ciertos requisitos. Primero, mediante juicio civil ante los tribunales previamente establecidos; segundo, que en ese juicio se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; y tercero, que ello ocurra, además, conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Entonces, cuando la autoridad pretenda realizar un acto de privación contra un gobernado, para que su actuación resulte apegada a la Constitución, y por ello a la ley, es necesario que el acto privativo se sujete a esas garantías, sea la de audiencia o sea la de legalidad.
La garantía de audiencia significa que nadie podrá ser privado de esos valores jurídicos reconocidos por la Constitución, si no se le escucha en defensa. Si la autoridad determina la privación de bienes o de derechos del gobernado sin antes acudir al juicio previo donde venza al particular o a los gobernados, pues obviamente el acto se coloca en el terreno de la inconstitucionalidad; este es un caso muy claro; pero además de escucharlo en defensa, es imprescindible que dentro del juicio se lleven a cabo o se observen una serie de formalismos que son sustanciales para la defensa del gobernado.
La primera formalidad fundamental es que se notifique en debida forma la demanda correspondiente. Para poder ser oído en defensa es imprescindible que el gobernado tenga la posibilidad de ser emplazado o notificado o comunicado de la pretensión, en este caso de la autoridad.
En segundo lugar, el gobernado debe gozar del derecho de probar en su defensa, el derecho a la prueba es fundamental, es sustancial; es decir, no nada más habrá que valorar las pruebas que la autoridad esgrima, sino las pruebas que en su defensa pueda ofrecer y rendir el gobernado.
Otro derecho fundamental es el derecho de formular alegatos en el juicio, alegatos en relación con las pruebas que hubiere llegado a desahogar oportunamente.
Y un derecho más fundamental es el de obtener una sentencia donde el órgano jurisdiccional, o en su caso, el órgano administrativo que la emita, por ejemplo, en el caso de los Tribunales de Justicia Administrativa, como el que ya tenemos en Michoacán, pudiera pronunciarse respecto de las pretensiones a través de las cuales se trate de privar de sus derechos, de sus propiedades y de sus posesiones a un gobernado. O bien la sentencia jurisdiccional que tenga que resolver sobre la pretensión de quien demande.
Incluso hay autores que sostienen que la garantía de legalidad a que se refiere a este artículo 14 Constitucional respecto a los actos de privación, debe de extenderse a un derecho más, que es el derecho de la impugnación, es decir, una vez que el fallo o sentencia se ha pronunciado, si ese fallo le fue desfavorable en el caso del particular o del gobernado frente a la pretensión de la autoridad, ese gobernado debe también tener derecho a inconformarse contra la decisión tomada y hacer valer los medios de impugnación o los recursos que la misma ley que aplica al acto correspondiente reconozca o reglamente.
Entonces, a través de todos este conjunto de formalidades esenciales del procedimiento y conforme a leyes emitidas con anterioridad al hecho, es que pueden darse los actos privativos, porque no se puede juzgar a alguien con leyes emitidas posteriormente y aplicadas de manera retroactiva en perjuicio de alguien, pues entonces ese gobernado tiene derecho a preservar su esfera jurídica frente a la autoridad.
Habrá casos en que la aplicación de la norma o de la ley pueda hacerse de manera retroactiva, si le favorece aquel a quien le corresponda, pero sí se podrá combatir una aplicación inconstitucional.
Dentro de la doctrina constitucional, todo lo que estoy mencionando se conoce como la garantía de debido proceso, la garantía de exacta aplicación de la ley. Si la autoridad transgrede este tipo de garantía, el acto que realice, como en el caso concreto que es un acto privación, será una acto manifiestamente inconstitucional.
Ahora, en lo que se refiere a los actos de molestia, el artículo 16 de la propia Constitución establece fundamentalmente una garantía a favor de los gobernados, que dice: “Nadie puede ser molestado (ya no dice privado, dice molestado) en su persona, en su familia, en su domicilio, en sus papeles o en sus posesiones, sino en virtud de un mandamiento escrito”, este es un primer requisito, no de cualquier mandamiento de autoridad, si es verbal, es inconstitucional, tiene que ser un mandamiento escrito; ¿que provenga de quién? de autoridad, pero no de cualquier autoridad, sino de autoridad competente, si es autoridad incompetente, aunque sea autoridad, el acto es inconstitucional.
Y por último, que ese mandamiento escrito que provenga de autoridad competente, se funde y motive. Y aquí hay dos conceptos que son esenciales, son muy importantes, funde y motive la causa legal del procedimiento. Aquí hay realmente tela de dónde cortar para el análisis. El acto de molestia es un acto que a diario se produce con mucha frecuencia, porque ya dijimos que no implica afectación permanente, sino transitoria, es una perturbación, es un agravio temporal transitorio, pero al fin y al cabo genera molestia.
En primer lugar, analizando los elementos a que me referí, el mandamiento escrito exige, como ya lo señalábamos, que el acto de autoridad se documente y que se le informe al gobernado para que pueda enterarse de manera muy precisa y muy clara de lo que pretende la autoridad. Por ejemplo, hace rato me refería a las famosas visitas domiciliarias que practica la autoridad fiscal, y pues la jurisprudencia de la Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito ha sido muy abundante al señalar una serie de requisitos específicos que debe reunir este mandamiento escrito denominado orden de visita domiciliaria.
En el propio artículo 16 se establecen varias exigencias, pero a grandes rasgos podemos decir que el documento debe contener lugar y fecha de expedición, entre otras cosas, ¿y para qué? Para que el gobernado pueda saber si en realidad la autoridad que emite el acto tiene competencia territorial en el lugar que lo emite, por poner un ejemplo.
Entonces, los requisitos a que se refiere el artículo 16 a través de que habrá un mandamiento escrito de la autoridad competente, pues son garantías de seguridad jurídica también para el gobernado. Si se le exige el pago de una contribución o impuesto fiscal, pues es necesario determinar qué impuesto se le reclama y no simplemente mencionar los diversos servicios previstos por la ley, ésta sería otra garantía adicional. Ahora ¿quién debe emitir el mandamiento? la autoridad que sea competente ¿Cómo vamos a saber que lo es? Pues por las disposiciones de la ley. Al principio mencionábamos que la autoridad solamente puede hacer aquello para lo que la ley la faculta, entonces tendríamos que acudir a la ley que rige el acto correspondiente para determinar si dentro de los supuestos de su competencia material se encuentran aquel que se refiera al acto particular.
El tercer y último requisito que también ya mencionamos y que se desprende de este artículo 16 y tiende a tutelar los actos de molestia, radica en que el escrito de la autoridad competente funde y motive la causa legal del procedimiento; ¿cómo puede una autoridad fundar y motivar la causa legal del procedimiento?
En primera instancia, podríamos decir que funda su acto cuando lo sustenta en un precepto de la ley, cuando la determinación que la autoridad adopte, tiene apoyo en un artículo de la ley o de la Constitución. Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia también ha establecido que no basta invocar cualquier precepto jurídico, sino que es necesario invocar aquel precepto que resulte aplicable al caso de que se trate, o sea que tiene que hacerse una cita de la disposición prevista en la Constitución y tiene que haber congruencia entre la disposición legal citada y el caso particular de que se trate.
Ahora, ¿en qué consiste la motivación del acto? Acuérdense que hay que fundar y motivar la causa legal del procedimiento. Pues la motivación estriba en realizar todos aquellos argumentos o razonamientos que a juicio de la autoridad permitan determinar con toda claridad que el caso particular que nos ocupa encuadra en los supuestos normativos previstos en la disposición legal. Tiene que haber un ejercicio de coordinación, de congruencia, entre la disposición legal invocada y el caso particular que se esté pretendiendo resolver a través del acto de la autoridad; deben de citarse razones particulares o motivos específicos que permitan establecer, sin lugar a dudas, que aquel dispositivo de la ley es el aplicable para resolver el caso particular de que se trata.
Tendríamos en realidad una inconstitucionalidad e ilegal fundamentación y motivación del acto de la autoridad, por exclusión, cuando ésta no funde ni motive adecuadamente la causa legal del procedimiento, ni pretenda ejercer el acto de molestia con base en un mandamiento escrito, y que tampoco ese mandamiento provenga de una autoridad competente.
Con base en todos estos argumentos que hemos estado planteando, quisiera resumir rápidamente: que el acto de autoridad es un acto jurídico; que el acto de autoridad sólo puede versar sobre aquello que la ley le permita a la propia autoridad; que el acto de autoridad puede provenir de diferentes órganos del Estado, dependiendo de la materia a la que corresponda la atribución del órgano, puede ser administrativo, jurisdiccional o legislativo; que podemos estar ante la presencia de actos de molestia o de actos de privación, y según se trate de cualesquiera de los tipos de actos de molestia o de privación, pues las garantías constitucionales a preservar serán determinadas, ya que dijimos, si se trata de actos de privación, que son las más graves, tendríamos que observar tanto la garantía de audiencia, como la garantía de legalidad o del debido proceso o de exacta aplicación de la ley, y si se trata de actos de molestia, únicamente observar la garantía de legalidad a que se refiere el artículo 16 de la Constitución, y en el caso de actos de privación, sería el artículo 14 Constitucional.
Bien, con esto se pueden dar una idea de que el ejercicio del acto de autoridad, bien desarrollado, guiado por estos principios jurídicos a que se refiere nuestra Constitución Federal y a que se refieren nuestras leyes, permitirían realizarlo con estricto apego a derecho.
Para que esto se lleve a cabo de manera adecuada, ¿qué será necesario?
Pues yo considero, a título particular, que sobre todo en el caso de los actos de autoridad no jurisdiccional, y me refiero a ellos porque la autoridad no jurisdiccional es aquella que muchas veces en lo general no está familiarizada con los mecanismos de defensa o garantistas a que ya me referí, pues cuente con órganos técnicos idóneos que permitan un asesoramiento de carácter jurídico apropiado, sobre todo en el caso de la esfera administrativa en los tres órdenes de gobierno. Por eso es que tenemos que tanto en la Federación, como en los Estados y en los Municipios existen órganos técnicos de asesoría y consultoría que deben estar muy inmersos en el manejo de estos principios, de estos lineamientos constitucionales y legales, que tiendan al objetivo de la realización de los actos de autoridad con estricto apego a derecho.
Finalmente, nada más para hacer una referencia a la autoridad municipal que me referí en un principio, la misma no está exenta de los lineamientos anteriores. Lo mismo que tendría que hacer una autoridad estatal o federal, debe hacerlo la autoridad municipal.
Que la autoridad municipal tiene sus propios lineamientos jurídicos, es cierto. Sin embargo, hay lineamientos supremos a los que se debe sujetar, como son los constitucionales. La autoridad municipal cuenta con ordenamientos que de manera autónoma se puede dar. Con excepción de la Ley Orgánica Municipal, que es aplicable a todos los Ayuntamientos y a todos los municipios, cada Ayuntamiento puede darse autónomamente, decíamos hace rato, su Bando Municipal, su reglamento, sus circulares y puede dictar acuerdos generales o específicos en el ámbito de las competencias de los diferentes entidades que lo componen.
Quizá uno de los casos más comunes tratándose de las autoridades municipales, es la problemática que genera la creación y aplicación de sus reglamentos, que pueden ser heterónomos y autónomos. Los reglamentos heterónomos son aquellos que tienden a particularizar o a especificar de una manera más detallada lo que dispone una ley previamente emitida por la autoridad competente; en el caso de estos reglamentos, fundamentalmente la función reglamentaria la ejercen los titulares de los Poderes Ejecutivos de la Federación o de los Estados, estoy hablando de los reglamentos administrativos que emite el Presidente de la República o los que emiten los Gobernadores de los Estados con relación a las leyes administrativas, sean federales o sean estatales.
En el caso de los Ayuntamientos hay un cambio, porque en primer lugar el órgano administrativo tiene la posibilidad de darse a sí mismo, entre otros ordenamientos o cuerpos normativos, los reglamentarios, pero sin necesidad de detallar o especificar una ley preexistente, sino simplemente un reglamento para normar actividades o la prestación de determinados servicios públicos que la ley le permita. En este caso, los Ayuntamientos están facultados para emitir lo que se conoce como reglamentos autónomos, que no dependen de una ley preexistente, como en el caso de los reglamentos heterónomos, que provienen de los Ejecutivos Federal o Estatales.
Hay una oportunidad muy rica entre los Ayuntamientos que pueden, de acuerdo con lo que determinen sus autoridades competentes, el Cabildo con todos los funcionarios que lo integran y de acuerdo con cada problemática especial de cada región o de cada entidad municipal, reglamentar la acción de los servicios públicos municipales.
Sin embargo, aun así, en el caso de los reglamentos municipales indudablemente que éstos tendrán que someterse o que sujetarse a la observancia de los lineamientos constitucionales a que me referí en un principio.
Pues bien, con esto yo concluiría mi exposición, espero que de alguna manera haya sido de interés lo que comentamos, si hubiere alguna duda o planteamiento estoy a sus órdenes, y nuevamente les agradezco mucho su atención.
