"Debe ser solidaria y no subsidiaria, la responsabilidad Civil del Estado"

Ponencia que presenta el Licenciado FERNANDO ARREOLA VEGA, Magistrado de la Quinta Sala Civil del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán, en el XXIII Congreso Nacional de Tribunales Superiores de Justicia.

Mérida, Yucatán. Octubre de 1999


1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

De acuerdo con el artículo 1786 del Código Civil vigente en Michoacán y sus correlativos de diversas entidades del país, la responsabilidad civil del Estado aún se regula de la siguiente manera:

"1786. El Estado tiene la obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del daño causado".

Ello significa que cuando una persona sufra daños como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de un servidor público, antes de poder hacerla efectiva en contra del Estado, del que depende aquél y que fue quien lo eligió para desarrollar las tareas que tuviere encomendadas, bajo cuya vigilancia además se supone que las realiza, primero tendrá que haber demandado a ese mismo dependiente y probado que carece de bienes, o que los que tiene no son suficientes para responder del daño causado.

Como una consecuencia de lo anterior, si el particular exigió del Estado y del funcionario directa y conjuntamente el pago de los daños, sin acreditar la insolvencia de este último, no se puede condenar al Estado, pues su responsabilidad es subsidiaria y no solidaria. Al respecto, se han emitido múltiples tesis de amparo por parte de nuestros tribunales federales, entre las que sólo citaremos dos: la del rubro "DAÑOS CAUSADOS POR LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, OBLIGACIÓN DEL ESTADO DE RESPONDER DE LOS", proveniente de la entonces Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (S.J.F., Quinta Época, Tomo XCIX, p. 1679); y la sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito, bajo la voz "ESTADO, RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA DEL, POR ACTOS DE SUS FUNCIONARIOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)" (S.J.F. y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, Agosto de 1997, Tesis II.2o.C.65 C, p. 722).

Es evidente que regular así a la responsabilidad civil del Estado, no busca sino desalentar, o en el mejor de los casos, retardar el justo reclamo del particular afectado, quizá con la esperanza de que finalmente no lo plantee, luego de reflexionar en lo costoso y prolongado que pudiera resultar el juicio correspondiente, así como en la dificultad probatoria relacionada con aspectos de solvencia económica.

Dicha responsabilidad civil, por lo demás, encuadra en principio dentro de la teoría de la responsabilidad civil subjetiva, también llamada teoría clásica de la responsabilidad, que obliga a reparar el daño que cause a quien obre ilícitamente o contra las buenas costumbres, así como a las personas morales por los daños y perjuicios que ocasionen sus representantes legales en el ejercicio de sus funciones; pues en este último caso, ya lo dijimos, el Estado, que es una personal moral de Derecho Público, bajo cualesquiera de los tres niveles de gobierno que se le quiera ver (Federación, Estados y Municipios), debe hacerse responsable del actuar de los servidores públicos a él subordinados, tanto porque los designó para brindar el servicio público correspondiente, cuanto porque debe vigilar con esmero que éste se realice dentro de los cauces legales y sin efectos dañosos para los gobernados, de suerte que si no lo hace, tendrá que indemnizar con su patrimonio a quien resulte víctima, actualizándose entonces lo que aquella teoría clásica cataloga como culpa in eligiendo o culpa in vigilando: artículos 1768 y 1776 del Código Civil michoacano, idénticos a los numerales 1910 y 1918 de su homólogo del Distrito Federal, aplicable asimismo en toda la República en materia federal.

Pero pensamos que no solamente en función de dicha responsabilidad subjetiva le nace obligación indemnizatoria al Estado, sino también a la luz de la llamada responsabilidad civil objetiva, fincada en la teoría del riesgo creado y prevista por los artículos 1771 y 1790 de la Ley Sustantiva Civil del Estado de Michoacán (preceptos 1913 y 1932 del código distrital), que en síntesis obliga al que use o al propietario de una cosa peligrosa, a resarcir los daños y perjuicios que con ella se causen a terceros, aunque no se hubiere obrado ilícitamente. Y es que en múltiples ocasiones los daños producidos por los funcionarios de los órganos estatales provienen del empleo de cosas peligrosas para los efectos de la mencionada responsabilidad objetiva, en cuya virtud a tales órganos también debe corresponderles la reparación civil respectiva, sobre todo por la mayor facilidad que tiene el afectado para demostrar los supuestos de la responsabilidad objetiva, que los de la subjetiva.


2.- JUSTIFICACIÓN DE LA PONENCIA.

Es nuestra opinión que cuando el Estado brinda a los particulares los diferentes servicios públicos comprendidos dentro de la esfera de su competencia, pero lo hace deficientemente, provocando afectaciones a sus patrimonios, adquiere la responsabilidad de repararlas, por no ser justo que la víctima de los daños y perjuicios, aparte tenga que soportarlos. Así lo exige el más elemental sentido de la equidad.

Por ello, también consideramos que el poder público no debe condicionar el cumplimiento de tal obligación civil a que primero se demande al funcionario que directamente produjo la damnificación, para que sólo si éste carece de capacidad económica, o la que tiene no basta para el resarcimiento del caso, hasta entonces pueda reclamársele al organismo estatal, pues cabe recordar que, constitucionalmente, el responsable originario del servicio público es el Estado y no los funcionarios que para él colaboran.

Pero tanto o más importante que lo anterior, es que el poder público tampoco pretexte que aquella responsabilidad civil sólo le sea exigible solidariamente con sus funcionarios, dependiendo de la causa generadora del hecho dañoso.
Sostenemos esto último, porque el actual texto del artículo 1927 del Código Civil vigente en el Distrito Federal, a la letra reza:

"1927. El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos".

Sin duda alguna que la reforma efectuada al precepto transcrito, en su momento constituyó un avance dentro de la problemática de la responsabilidad civil exigible al Estado que venimos examinando, pues ya el hecho de haber previsto que, al menos cuando los daños y perjuicios sufridos por los particulares provengan de una conducta dolosa, es decir, intencional, de los servidores públicos en el ejercicio de sus atribuciones, responsabilizarán al poder público solidariamente con aquellos, o sea de manera indistinta, en todo o en parte, a elección del acreedor (artículos 1843 y 1987, respectivamente, de los Códigos Civiles del Estado de Michoacán y del Distrito Federal), le brinda a la víctima una mayor protección.

Sin embargo, ello no puede estimarse suficiente. Y es que como se advierte del texto aludido, al disponerse en él que la responsabilidad civil del Estado sólo será solidaria tratándose "... de actos ilícitos dolosos...", pero subsidiaria "... en los demás casos...", se le excluye expresamente de reparar los daños y perjuicios que deriven de responsabilidad subjetiva por causa de simple culpa (es decir, por negligencia, imprudencia, imprevisión o falta de cuidado del servidor público), que son cuantitativamente más frecuentes que los emanados de dolo o intención del agente; excluyéndose además a los organismos públicos de responder, también solidariamente, de toda la amplia gama de casos fundados en la responsabilidad objetiva o teoría del riesgo creado, por el empleo de cosas peligrosas.

Lo anterior no es fortuito sino deliberado, porque resulta evidente que lo que se pretende es exonerar al Estado de una responsabilidad solidaria tratándose de las causas de damnificación más comunes provenientes de sus servidores públicos, lo cual constituye un injustificado privilegio de exoneración, ya que aparte de que el propio Estado -como lo expusimos en párrafos precedentes- es el directo responsable del servicio público, no sus funcionarios, su capacidad económica no es comparable con la de éstos, y con sus recursos debe solventar las acciones y las omisiones dañosas en que se incurra con motivo de la prestación de ese servicio.

Es más, ni siquiera al amparo de una insuficiencia de recursos real o ficticia puede el Estado excusarse del cumplimiento de su responsabilidad civil, pues toda lesión al patrimonio privado debe ser reparada, y no seguirse fomentando la impunidad de muchas actuaciones dañosas de los servidores públicos en detrimento de la sociedad, que con el pago de sus impuestos, a fin de cuentas es quien cubre las remuneraciones de aquellos.

Actuar en consecuencia, verdaderamente insertaría al Estado mexicano en los terrenos de la moderna responsabilidad civil que reclama el inminente nuevo milenio, fortaleciendo a la vez el afán de justicia que siempre debe estar vigente en las tareas del Poder Judicial.
Con base en tales premisas, elevo al recto criterio de las señoras y señores congresistas la siguiente


P R O P U E S T A
Que previas las iniciativas de ley que se dirijan a las legislaturas locales correspondientes, se plantee la necesidad de reformar el artículo 1786 del Código Civil en vigor para el Estado de Michoacán y sus correlativos de las demás Entidades Federativas que lo requieran, para que ahora queden redactados como sigue:

"1786. El Estado, en cualquier caso, tiene la obligación solidaria de responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas".

Mérida, Yucatán, octubre de 1999.

LIC. FERNANDO ARREOLA VEGA.

Magistrado de la Quinta Sala Civil del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán.